在中超新赛季开打前，拥有25年历史的重庆两江竞技俱乐部宣布停止运营并且退出中超联赛，引发了国内足坛的震荡。这不仅仅对于重庆球迷乃至重庆市民来说是一次重创，这更是中国足球现阶段千疮百孔的又一个缩影，又一支从甲A时代就一直走到现在的球队，彻底消失在了中国足球的历史长河里，令人扼腕叹息。

重庆解散的原因是多方面的，但股改失败无疑是导火索。中超俱乐部全部进入到股改阶段，在中国足球产业严重缺陷的情况下，股改究竟是不是一个伪命题？本文将针对此问题，从法律专业角度进行探讨。

文 / 丁涛

广东卓建律师事务所律师

长期深耕资本市场与娱乐文化体育产业法律服务

金元时代早已散去，足球俱乐部在中国，生存才是第一要务。

不过，在欠薪长达一年半的情况下，重庆队在2020和2021赛季表现可谓可圈可点，球员表现出来的战斗精神和拼搏精神，绝对是值得收获一切赞誉的。但在股改进程迟迟无法推动的情况下，原本就已举步维艰的球队，其处境更是雪上加霜，重庆队成为又一个金元足球时代的牺牲者。

中超俱乐部进入到全面股改时代，曾经无论是上层的官员还是下面的草根球迷，都寄希望于股改的推动与进行能解这些陷入巨大困局的球队的燃眉之急，然而，股改工程，岂是一朝一夕之功？在中国足球产业存在严重缺陷的情况下，股改本身可能就是一个伪命题，残酷的现实让我们不得不重新审视股改。

我们就从「股改」这个词谈起，这是本文的逻辑起点。

01

何谓股改及股改困局

股改其实根本不是一个法律术语，甚至可以说是最近足球界发明的新词，中国足球领域，股改是指优化俱乐部股权结构。

2015年，中央全面深化改革领导小组审议通过的《中国足球改革发展总体方案》在改革完善职业俱乐部建设和运营模式中提出：

「优化俱乐部股权结构。实行政府、企业、个人多元投资，鼓励俱乐部所在地政府以足球场馆等资源投资入股，形成合理的投资来源结构，推动实现俱乐部的地域化，鼓励具备条件的俱乐部逐步实现名称的非企业化。完善俱乐部法人治理结构，加快现代企业制度建设，立足长远，系统规划，努力打造百年俱乐部。」

中国的足球职业俱乐部改革开始朝着多元化和混合所有制的方向迈进，对应到法律层面其实就是股权比例的分配以及调整，一般通过股权转让以及增资扩股等多种形式，是通过一系列通融资并购交易共同达成的交易。

这里就需要向各位讲述一下，一般企业投融资并购的逻辑及一般流程，这是一个非常长期而且复杂的过程，并不是如外界看起来那么简单。

根据股改方案的目标，目前俱乐部股权结构单一以及控股股东持股较高的现状，必须得到改变。但直接点说，大多数中国的职业俱乐部，都是股东主业的一个「附庸」。

因此，查看各俱乐部公司的股权结构，多元化股权结构的俱乐部凤毛麟角，绝大部分俱乐部主要集中在1-2个股东，且股权集中度高，控股股东持股比例高，在绝对控股股权绝对集中的模式下，在没有有效公司治理监督模式制衡的情况下，大股东很容易做出机会主义行为。

除此之外，中国俱乐部的母公司大多涉及房地产业务，中超联赛被戏称为「地产争霸」。众所周知，房地产行业受三道红线的影响业务大幅缩水，导致无暇再顾及旗下的足球俱乐部，显然足球俱乐部受到投资人相关产业行情的波动，中国足球俱乐部投资人行业单一且大多都是民营企业持股，这些也为俱乐部的运营带来一系列风险及不稳定因素。

目前，股改进程虽然在不断推进中，但进展十分缓慢，几乎各个俱乐部巨额债务是股改的最大障碍。当经济不景气时，哪怕是告别金元足球的中国俱乐部依然是压垮大部分俱乐部投资人的稻草，俱乐部的股改和引入多元化股东曾被视为化解金元足球风险的好办法。然而，疫情原因以及经济形势下行又导致股改工作举步维艰，俱乐部的生存依旧艰难，情况并未得到明显改善。

也许当下谈股改已经是一个伪命题了，虽然表面看来，股改的确会对球队产生积极的影响，但表面之下，实则蕴藏着更多深层次的不确定性。中国足球所面临的问题，绝非单方面原因，而是各个环节建设缺失所造成的，一系列的问题显然不是简单的股权变更就能随意解决的。

02

足球俱乐部的社会属性问题

其实一系列足球俱乐部的解散，对于足球产业行业发展而言的负面影响是超乎想象的。从产业角度层面来说，足球的社会属性与公众属性问题是一个值得被探讨的问题：足球俱乐部，到底应该是一种怎样的存在？

笔者的观点是，足球俱乐部始终是一个具备强大公共和社会属性的存在，而不仅仅是资本裹挟之下的提线木偶。

足球具备强大的公共属性，这一点应该没有什么可质疑的，很多球队早已成为所在城市的象征和名片，而很多俱乐部建立之初往往因为共同的职业，共同的阶层，共同的宗教信仰，共同的族裔等，我们暂且认为足球俱乐部的社会属性是基于「共同体」意识而产生的。

正是这种认同感将我们聚在了一起，成为枪迷、美凌格、罗森内里、内拉组里、尤文蒂尼等，世界上任何一个持久存在的职业俱乐部都无法脱离「共同体」的搭建，球迷就是共同体的基础，这可能才是足球的灵魂。甚至往夸张里说，这是体育精神的内核。

正因为如此，球迷都是非常忠诚的，是具有一定情感的，这份情感也是俱乐部的存在基础，球迷忠诚度、热情程度的渲染也是俱乐部本身品牌价值的体现。所以，简单把球迷比喻成消费者未免过于狭隘，而将娱乐圈的那种粉丝经济等同于球迷经济，是对于球队公共属性的误读。

一个足球俱乐部，需要有一个运作正常的生态圈，一支球队，一座城市和这个城市的球迷，是俱乐部的顾客、消费者、支持者，同时又是监督者，俱乐部和他们是依存关系，如果没有了这些球迷，俱乐部就失去了存在的根基，什么都不是。

在意大利，当地城市的球队地位不亚于其所在城市的地标建筑和文物古迹。之前，笔者通过体坛周报的意大利足球专家王勤伯的文章了解到，意大利有一个关于足球俱乐部是「城市遗产」的立法。正是依据这个「城市遗产」法案，哪怕是佛罗伦萨、那不勒斯、帕尔马这些早年的豪强被迫破产后，他们依然可以用象征性的价格，「购回」队名等属于原俱乐部的「遗产」，并且把原俱乐部过去赢得的历史荣誉归到自己头上。

「城市遗产」其实就是对球队的感情、荣誉乃至利益的这些「无形资产」的保护，一个城市的足球俱乐部在某种程度上是这个城市的「共同财产」，是属于这座城市的荣耀，不是隶属于某个资本财团。

也许平心而论，中国足球还欠缺球迷文化，还欠缺地域属性和社会属性，毕竟我们还在中国足球发展的初级阶段，在中国足协规则的允许范围内，足球的投资人出于商人逐利的目的、生存的本能以及资本不可避免的短视性，做出了一系列令球迷伤心欲绝也罢匪夷所思也罢的选择，或许都是可以理解的。

出于商业角度规则角度来说，这些操作无可厚非，但是这并不代表在足球层面也是可以理解的。商人经济利益至上，完全背离了足球的社会属性，球迷的感情不值一提，无论如何，足球这项运动，从来就不仅仅是在商言商。

03

限薪令及财政法案

接下来，我们要讨论的，是基于俱乐部公共属性前提下构建的足球行业特色的行业法律逻辑体系：限薪令及财政法案。

鉴于足球俱乐部的特殊社会属性，基于这种特殊的运营主体，显然不能和一般的公司一样等同对待，需要基于俱乐部公共属性前提下构建足球行业特色的行业法律逻辑体系，去保障去守护足球这项公共属性的城市的「共同财产」。

这其中，限薪令以及财政法案是首当其冲保护俱乐部长远发展的一个调节工具，但是对于其的合法性问题，一直在司法界以及体育界引起激烈讨论。

2020年12月14日，中国足协针对球员薪资调控做出明确规定。不可否认，最近几年中国足球出现了严重经济泡沫，球员身价虚高，薪水远超过实际水平和市场行情。执行「限薪令」制度，确实有助于职业联赛薪酬回归理性和长远，但规定如果超越体育自治的边界过多，其合法性和可行性将会面临极大挑战，法律视角下，无论出现多么极端情况下，任何政策的制定都需要法律依据为先导。

职业体育的特殊性，不能随意挑战现行法律的合法性，球员薪酬本身是一种市场定价行为，由俱乐部和球员意思自治所决定。但市场经济并不提倡公权力的过度干预，仅仅在市场出现结构性混乱的时候才需公权力适度出手。

当然，中国足协随意颁布此类限薪令确实存在合法性存疑的问题。因为根据《中华人民共和国反不正当竞争法》和《中华人民共和国反垄断法》等法律，足协限薪令可能涉嫌违反构成组织本行业的经营者达成垄断协议，实施行政垄断行为，有可能构成滥用垄断地位的行为等一系列前述法律规定的内容。

鉴于当前中国的足球市场环境中，球队处于买方垄断地位，特别是在我国职业足球中，职业球员水平较低，绝大部分球员只能限定于本国市场内，球队更是处于买方的独家垄断地位。所以，球员工资帽是典型的固定价格行为，涉嫌违反《中华人民共和国反垄断法》第十三条的规定，也显然与我国现行的《反垄断法》的法律精神违背。

中国足协限薪令刚刚颁布时间不久，对于其未来走向何方暂时无法准确预估，但是放眼足球领域更为发达体系更为成熟的欧洲，其实也有类似的规定。比如《欧洲足联俱乐部财政公平法案》（UEFA Club Financial Licensing and Fair PlayRegulations），以及新版的财政可持续性和俱乐部许可规则（FSCLR，简称FSR）。

这些规则的核心思想，是限制足球俱乐部的亏损程度，希望各个队重视财务健康和稳定持续发展，重视运营成本以及营收收益，重视人员成本薪资结构，重视增加比赛日收入等。这改变了很多俱乐部的建队哲学和思路，形成了良性竞争发展，在推动行业整体水平发展方面，FFP也做出了一定贡献。

不过，值得一提的是，FFP在欧洲同样遭到了合法性质疑，当年AC米兰和欧足联由于FFP处罚的问题存在争议，一度对簿公堂。

在米兰与欧足联达成和解前，其实当年AC米兰的律师曾经考虑过一条激烈的救济途径——前往瑞士联邦最高法院起诉欧足联的财政公平体系违反欧盟宪法，进行违宪审查，要求废除欧足联的FFP。

米兰的律师认为，FFP是违背《欧洲联盟运作条约（TFEU）》与《欧洲联盟基本权利宪章（CFREU）》的，二者都是欧盟宪法的组成部分，尽管欧足联是独立于欧盟之外的体育组织，但既然其在欧盟注册，就必须遵守欧盟的法律。

所以，在理论上，米兰确实有向瑞士联邦最高法院申请，对欧足联的FFP规则进行违宪审查的权利。

而事实上，也确实一直有法律界人士质疑FFP其违背欧盟宪法。他们的主张的基本逻辑起点是欧盟基本权利宪章中允许合法使用自己的资金，但财政公平竞赛规则却限制了这种权利，这只会导致目前收入较高的豪门俱乐部可以花费更多的资金引援。

而原本赤字较多的俱乐部，即便幕后老板愿意增加投资，也会被欧足联以不符合财政公平竞赛规则的名义处罚，导致足坛新投资者们和既得利益者们的差距越拉越大，有违公平原则，因此认定其违宪。

不过，鉴于AC米兰最终和欧足联达成了和解，并没有向瑞士联邦最高法院基于此理由提出诉讼，目前没有直接的现成案例可以参考。但是从法理上来说，针对FFP的此项违宪审查并非完全站不住脚。

04

中国足球在路上，法律不应缺位

这次重庆队的解散，很多人依然关心球员被拖欠的薪水如何处理。对于球员来说，作为足球行业最重要的参与主体，如果行业普遍欠薪，讨薪之路一直难上加难，这对于足球产业发展所带来的负面影响，同样是超乎想象的。法律本身的漏洞以及部分司法机关曲解相关法律条款，更是导致这一局面雪上加霜。

众所周知，体育运动员和一般劳动者存在一定差异，并不能完全照搬《中华人民共和国劳动法》及《中华人民共和国劳动合同法》的内容，正因为存在一定特殊性，很多时候一般的法院和仲裁机构，没有能力也没有确凿的请求权基础进行这种争议解决。因此，各国司法实践普遍认为，应该基于其特殊性，交由专业体育仲裁机构进行专业的体育争端解决。

从体育争议解决角度出发，《中华人民共和国体育法》当初立法的时候其实考虑到这个情况。《中华人民共和国体育法》第32条规定了，在竞技体育活动中发生纠纷，由体育仲裁机构负责调解、仲裁，体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围由国务院另行规定。

国务院目前仍未设立专业的体育仲裁机构，但是当前部分国内的法院和劳动仲裁委员会却曲解了前述规定，即所谓基于前述规定，排除了法院和劳动仲裁委管辖，并不受理球员和俱乐部的欠薪纠纷案件。这直接导致球员与俱乐部一旦产生劳动纠纷，基本可能陷入求助无门的局面，目前职业足球运动员寻求的救济途径只能是中国足协仲裁委。

但是，仲裁委的法律地位和性质很尴尬，由于中国足球协会仲裁委员会并非《体育法》所规定的仲裁机构，因此其裁决并不具有法律上的强制执行力，并不属于一份真正生效的法律文书，即使足协做出来了对球员有利的裁决，但是如果俱乐部并不执行此份裁决，那么球员是无法向当地中级人民法院申请强制执行的。

而足协对此做出的处罚力度也非常有限，这对于一些已经严重资不抵债的俱乐部来说，可以说是「虱子多了不痒」。

基于有些法院的曲解，随意排除管辖权，从而导致《体育法》32条变向直接剥夺了运动员的诉权，这是有违基本法理的。值得欣喜的是，也算作是当前黑暗中的一束光，在新发布的《体育法》修订草案中，明确了「中华全国体育总会依照本法组织设立体育仲裁委员会，指导其设立体育仲裁规则。」

草案也对仲裁范围、仲裁委员会组成办法、仲裁流程等内容做了说明，目前来看，劳动争议暂不属于体育仲裁范围，大体可以理解为，修订草案目前倾向于由法院或劳动仲裁委来解决球员和俱乐部之间的不存在身份属性争议的劳动纠纷，避免出现运动员的诉求无人受理的情况。

虽然修正案目前来看还是存在一些问题，但是总体而言，新发布的修订草案将极大促进相关纠纷的司法介入，并明确了体育仲裁机构的设立细则，已经产生了极大的进步意义，法律法规和行业规则构建成一个体系是个庞大复杂的工程，这当然还需要时间。

但在体育仲裁领域，我们有望在今年实现「零」的突破。同时，一些法律漏洞也能够得到一定程度的弥补，这对于眼下和将来陷入劳动纠纷的运动员而言，一定程度上的司法介入，将有了明确依据。

（全文完）

编辑 / 刘雪婷、殷豪男